Đề xuất nâng tỉ lệ tham gia của Nhà nước trong dự án PPP đường bộ

Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) đang lấy ý kiến góp ý của nhân dân với dự thảo Nghị quyết của Quốc hội thí điểm tháo gỡ một số cơ chế, chính sách quy định tại các Luật để Đầu tư xây dựng đường bộ.

Dự thảo Nghị quyết đề xuất một số chính sách như: Chính sách về tỉ lệ vốn nhà nước tham gia dự án đối tác công tư (PPP); chính sách về việc giao cho địa phương làm cơ quan chủ quản đối với các dự án đầu tư quốc lộ, cao tốc; chính sách về giao cho một địa phương quyết định chủ trương đầu tư đối với các dự án đi qua địa bàn hai tỉnh (dự án liên kết vùng).

Nâng tỷ lệ vốn nhà nước tham gia dự án PPP đường bộ không quá 65% tổng mức đầu tư dự án

Bộ Kế hoạch và Đầu tư cho biết, hiện nay, có một số dự án đường bộ đang được chuẩn bị đầu tư nhằm tạo động lực phát triển kinh tế - xã hội tại vùng, miền còn khó khăn, có yếu tố an ninh - quốc phòng, các dự án này có nhu cầu vận tải giai đoạn đầu chưa cao nên cần có sự tham gia vốn nhà nước nhiều hơn để đảm bảo tính khả thi khi kêu gọi đầu tư theo phương thức PPP.

Ngoài ra, có một số dự án đi qua khu vực đồng bằng có nhu cầu giải phóng mặt bằng nhiều, chiếm tỷ lệ cao trong tổng mức đầu tư dự án. Nếu áp dụng đúng quy định "tỉ lệ vốn nhà nước tham gia dự án PPP cho mục đích hỗ trợ xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng thuộc dự án PPP và chi trả kinh phí bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ, tái định cư; hỗ trợ xây dựng công trình tạm không quá 50% tổng mức đầu tư của dự án" (khoản 2 Điều 69 Luật PPP) sẽ khó bảo đảm hiệu quả tài chính và không thể hấp dẫn các nhà đầu tư, các tổ chức tín dụng để triển khai theo phương thức PPP.

Vì vậy, cần thiết có quy định đặc thù, thí điểm quy định cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư được xem xét, quyết định tỉ lệ vốn nhà nước tham gia dự án lớn hơn 50% đối với các dự án PPP đường bộ nhằm đảm bảo tính khả thi tài chính của dự án PPP và mục tiêu huy động vốn đầu tư tư nhân xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông vận tải.

Do đó, dự thảo Nghị quyết quy định: "Trừ dự án quan trọng quốc gia được Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư, cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư các dự án còn lại trên địa bàn kinh tế - xã hội khó khăn và đặc biệt khó khăn, có yếu tố an ninh - quốc phòng được xem xét, quyết định tỷ lệ vốn nhà nước tham gia dự án PPP không quá 65% tổng mức đầu tư dự án cho mục đích quy định tại điểm a và điểm c khoản 1 Điều 69 Luật PPP".

Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, việc lựa chọn giải pháp nâng tỷ lệ tham gia của nhà nước trong dự án PPP là nhằm: Tạo động lực hơn nữa trong việc thu hút, huy động vốn đầu tư tư nhân trong việc xây dựng các dự án đường bộ, góp phần giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước và tiết kiệm nguồn lực và bộ máy quản lý nhà nước do chi phí vận hành, bảo trì, khai thác trong vòng đời dự án do nhà đầu tư thực hiện.

Nguồn vốn tham gia của Nhà nước trong dự án PPP về bản chất là mang tính hỗ trợ dự án, là "vốn mồi" nhằm gia tăng tính hiệu quả về tài chính cho dự án, đồng thời tại Luật PPP đã có quy định về việc chia sẻ rủi ro giữa nhà nước và nhà đầu tư. Khi thông qua Luật PPP, Quốc hội đã cân nhắc kỹ lưỡng vấn đề này và đã quyết định mức trần vốn Nhà nước tham gia thực hiện dự án PPP. Do đó mặc dù tăng giới hạn tỉ lệ vốn nhà nước nhưng cũng cần khống chế mức trần 65% tổng mức đầu tư của dự án (giá trị 65% được tính trung bình theo các dự án PPP trước đây) áp dụng cho các dự án tại địa bàn khó khăn, đặc biệt khó khăn hoặc có yếu tố an ninh - quốc phòng. Trường hợp vốn nhà nước lớn hơn 65%, có thể nghiên cứu đầu tư dự án theo hình thức đầu tư công do làm mất đi bản chất PPP, dẫn đến suy giảm mục tiêu, hiệu quả của phương thức đầu tư PPP.

Giao cho địa phương làm cơ quan chủ quản đối với các dự án đầu tư quốc lộ, cao tốc

Đối với các dự án đầu tư công, quy định hiện hành không cho phép sử dụng ngân sách địa phương để đầu tư các dự án thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương, cụ thể đối với các dự án đường bộ thuộc thẩm quyền đầu tư của Bộ Giao thông vận tải.

Thực tế cho thấy, việc giao một số địa phương có khả năng cân đối nguồn lực, có đủ năng lực, kinh nghiệm quản lý thực hiện nhiệm vụ của cơ quan chủ quản cùng với Bộ Giao thông vận tải sẽ tạo đột phá trong đầu tư hạ tầng giao thông đường bộ, qua đó phát huy được tối đa các tiềm năng, lợi thế của địa phương có tuyến đi qua, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ngân sách nhà nước của trung ương và địa phương. Tại Nghị quyết số 43/2022/QH15 ngày 11 tháng 01 năm 2022, Quốc hội đã cho phép Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định việc phân cấp cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có đủ năng lực, kinh nghiệm quản lý làm cơ quan chủ quản thực hiện các đoạn tuyến đường cao tốc thuộc Chương trình phục hồi và phát triển kinh tế - xã hội. Đến nay, Ủy ban nhân dân các tỉnh được phân cấp đang triển khai thực hiện các dự án đường bộ cao tốc thuộc Chương trình theo thẩm quyền được giao.

Để tiếp tục phát huy hiệu quả sử dụng vốn ngân sách nhà nước, khơi thông nguồn lực từ các trung ương đến địa phương, việc quy định thí điểm cho phép Thủ tướng Chính phủ giao cho địa phương đầu tư các dự án quốc lộ, cao tốc thuộc nhiệm thẩm quyền đầu tư của Bộ Giao thông vận tải là cần thiết và cấp bách trong giai đoạn hiện nay.

Dự thảo Nghị quyết quy định: "Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định giao Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cân đối được nguồn vốn đầu tư từ ngân sách địa phương, có đủ năng lực, kinh nghiệm quản lý làm cơ quan chủ quản đầu tư các dự án quốc lộ, cao tốc đi qua địa phương mình".

Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, việc quy định cho phép Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định giao Ủy ban nhân dân cấp tỉnh làm cơ quan chủ quản là nhằm: Huy động nguồn lực địa phương đầu tư các công trình, dự án quan trọng của quốc gia, có ý nghĩa quan trọng đối với việc phát triển kinh tế - xã hội của địa phương mình; Phát huy được tính tự chủ, nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu địa phương và năng lực cho cán bộ làm công tác quản lý, điều hành dự án; thuận lợi trong việc đảm bảo an ninh trật tự, an toàn giao thông; huy động lực lượng lao động của địa phương tham gia vào quá trình đầu tư xây dựng; Giao quyền chủ động cho địa phương trong công tác quy hoạch, đấu nối hạ tầng, xác định vị trí các nút giao cần thiết để tạo không gian cho phát triển kinh tế; thu hút đầu tư, khai thác quỹ đất dọc tuyến; kiểm soát mỏ nguyên vật liệu ngay từ giai đoạn cấp phép; quản lý giá cả, tránh tình trạng đầu cơ, trục lợi; tạo thuận lợi trong công tác giải phóng mặt bằng, rút ngắn thời gian thực hiện, gắn trách nhiệm của các bên liên quan...

Tuy nhiên, các địa phương được giao làm cơ quan chủ quản phải có đủ năng lực, kinh nghiệm theo quy định của pháp luật về xây dựng để tổ chức triển khai dự án.

Đối với việc đầu tư bổ sung các hạng mục nằm trong phạm vi dự án PPP đang khai thác nhưng chưa được đầu tư trong dự án PPP, thời gian qua, Bộ Giao thông vận tải đã triển khai nhiều dự án nâng cấp, cải tạo quốc lộ, theo hình thức hợp đồng BOT trên đường hiện hữu. Theo quyết định phê duyệt đầu tư dự án, có một số cầu đường bộ nằm trong phạm vi dự án nhưng không thuộc phạm vi đầu tư của dự án PPP (các cây cầu này được giữ nguyên quy mô cũ để khai thác, không đầu tư mở rộng). Ngoài ra, có một số dự án nâng cấp, cải tạo, mở rộng quốc lộ, cao tốc theo hình thức BOT trước đây nhưng đến nay cần tiếp tục mở rộng hoặc bổ sung một số hạng mục cầu vượt, nút giao... nhằm phát huy hiệu quả đầu tư. Sau một thời gian khai thác, lưu lượng giao thông trên tuyến ngày càng tăng cao, tại các vị trí cầu đã tạo nút thắt cổ chai, dẫn đến thường xuyên ùn tắc cục bộ, cản trở sự phát triển kinh tế - xã hội của khu vực có tuyến đi qua.

Về nguồn vốn đầu tư: sử dụng ngân sách của nhà đầu tư BOT đang khai thác. Tuy nhiên, khi đầu tư bổ sung hạng mục sẽ dẫn đến kéo dài thời gian thu phí hoàn vốn, chưa phù hợp với Nghị quyết số 437/NQ-UBTVQH14 và Luật PPP, có thể gây bức xúc trong dư luận xã hội; Theo quy định hiện hành, việc đầu tư mở rộng các cầu trên quốc lộ thuộc thẩm quyền của Bộ Giao thông vận tải. Tuy nhiên, nguồn vốn từ ngân sách trung ương hạn chế, tập trung cho các dự án lớn, quan trọng quốc gia. Đến nay, một số địa phương huy động được nguồn lực và mong muốn sử dụng ngân sách địa phương để đầu tư các hạng mục này . Vì vậy, cần thiết có quy định cho phép các địa phương được sử dụng nguồn ngân sách địa phương để đầu tư các hạng mục thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương.

Dự thảo Nghị quyết quy định: Đối với việc đầu tư bổ sung, mở rộng các hạng mục cầu, đường bộ trong phạm vi dự án PPP đang khai thác nhưng chưa được đầu tư trong dự án PPP, cơ quan nhà nước có thẩm quyền ký kết hợp đồng dự án và Nhà đầu tư dự án thương thảo, điều chỉnh dự án và hợp đồng dự án theo quy định.

Trường hợp nhà đầu tư dự án không có khả năng đầu tư bổ sung thêm hạng mục, thực hiện như sau: Cơ quan nhà nước có thẩm quyền ký kết hợp đồng dự án và Nhà đầu tư dự án BOT xem xét, đánh giá tác động, quy hoạch, sự cần thiết của việc đầu tư của hạng mục bổ sung đối với dự án. Địa phương nơi hạng mục bổ sung thuộc phạm vi quản lý đất đai theo pháp luật về đất đai, trên cơ sở thống nhất với cơ quan nhà nước có thẩm quyền ký kết hợp đồng dự án và Nhà đầu tư, quyết định đầu tư hạng mục bổ sung bằng nguồn được sử dụng ngân sách địa phương. Sau khi kết thúc đầu tư, địa phương bàn giao cho đơn vị đang quản lý dự án BOT để quản lý, khai thác và bảo trì theo quy định

Trình tự, thủ tục đầu tư trên thực hiện theo quy định của pháp luật về đầu tư công, pháp luật về PPP và các quy định khác có liên quan.

Việc lựa chọn giải pháp đầu tư bổ sung các hạng mục nằm trong phạm vi dự án PPP đang khai thác nhưng chưa được đầu tư trong dự án PPP là nhằm giải quyết các vấn đề sau: Trường hợp việc đầu tư các hạng mục bổ sung không thuộc quy hoạch của địa phương và Bộ Giao thông vận tải không cân đối được nguồn lực để đầu tư, cho phép các địa phương xem xét, bố trí ngân sách địa phương để đầu tư các hạng mục, tuyến đường thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách Trung ương, quy định thí điểm khác so với khoản 9 Điều 9 Luật Ngân sách nhà nước, nhằm khơi thông các điểm ùn tắc cục bộ chưa được đầu tư trên tuyến, đảm bảo an toàn giao thông, vận hành khai thác thông suốt, đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Do các dự án đường bộ đang được đầu tư theo phương thức PPP, loại hợp đồng BOT đang trong giai đoạn vận hành và khai thác, Bộ Giao thông vận tải và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án cần thương thảo, đàm phán bổ sung phụ lục hợp đồng trong công tác để duy tu, bảo trì trong quá trình khai thác sử dụng. Do chỉ thay đổi về thẩm quyền tại các Luật, cần được Quốc hội xem xét ban hành Nghị quyết. Về trình tự, thủ tục đầu tư các dự án được thực hiện theo quy định của pháp luật về đầu tư công, pháp luật về PPP và các quy định khác có liên quan.